Anggota DPR menghadiri rapat paripurna masa persidangan III 2019-2020 secara langsung, di Kompleks Parlemen Senayan, Jakarta, Selasa (12/5/2020). | MUHAMMAD ADIMAJAANTARA FOTO
04 Jun 2020, 05:45 WIB

APBN Pasca Covid-19

APBN yang penuh dengan belanja terikat, stimulus fiskal yang signifikan harus dilakukan.

YUSUF WIBISONO Direktur IDEAS, SITI NUR ROSIFAH Peneliti IDEAS, ASKAR MUHAMMAD Peneliti IDEAS, FAJRI AZHARI Peneliti IDEAS

 

Pandemi corona virus disease 2019 (Covid-19) yang melanda membuka kerentanan struktural APBN yang telah menahun: terbatasnya kapasitas fiskal, besarnya beban belanja terikat, defisit anggaran yang telah menjadi norma, dan ketergantungan pada pembiayaan utang yang masif.

Berbekal Perppu No 1/2020, pemerintah merombak postur dan alokasi APBN 2020 secara signifikan hanya dengan perpres. Untuk menyelamatkan perekonomian nasional dan stabilitas sistem keuangan dari dampak Covid-19, melalui Perpres No 54/2020, defisit anggaran melonjak drastis dari Rp 307 triliun (1,76 persen dari PDB) menjadi Rp 853 triliun (5,07 persen dari PDB), dengan pembiayaan utang menembus Rp 1.000 triliun.

Terkini

Dengan disahkannya Perppu No 1/2020 yang merelaksasi batas defisit tiga persen dari PDB selama tiga tahun ini menjadi UU, pola stimulus dan defisit signifikan yang dibiayai utang secara masif, diduga kuat akan berulang hingga 2022.

photo
APBN di pusaran pandemi - (IDEAS, Dialektika Republika)

 

Perppu, kapasitas fiskal, dan utang

Pascakrisis global 2008, kapasitas fiskal mengalami kecenderungan penurunan. Upaya ambisius meningkatkan kapasitas fiskal sejak awal pemerintahan Presiden Joko Widodo termasuk dengan program tax amnesty, mengalami kegagalan. Alih-alih meningkat, kapasitas fiskal justru semakin menurun dalam lima tahun terakhir. Tax ratio (rasio penerimaan perpajakan terhadap PDB) menurun tajam dari 10,9 persen dari PDB pada 2014 menjadi hanya 9,6 persen dari PDB pada 2019. Pasca Covid-19, kapasitas fiskal diproyeksi semakin jatuh.

Sebelum pandemi, tax ratio pada APBN 2020 ditargetkan 10,7 persen dari PDB, dengan asumsi pertumbuhan ekonomi 5,3 persen. Pasca pandemi, target tax ratio menjadi hanya 8,7 persen dari PDB, dengan asumsi pertumbuhan ekonomi 2,3 persen. Secara nominal, target penerimaan pajak 2020 ini akan mengalami pertumbuhan negatif 5,3 persen dibandingkan realisasi penerimaan pajak 2019.

Jatuhnya kapasitas fiskal 2020 di satu sisi menggambarkan beratnya kondisi ekonomi nasional pascapandemi yang ditunjukkan penurunan target penerimaan PPN dari 3,9 persen terhadap PDB menjadi 3,1 persen terhadap PDB. Namun di sisi lain, jatuhnya tax ratio ini merupakan implikasi dari berlimpahnya insentif perpajakan dan penurunan tarif PPh badan yang diberikan pemerintah kepada dunia usaha, yang ditunjukkan dengan jatuhnya target penerimaan PPh nonmigas dari 5,0 persen dari PDB menjadi hanya 3,9 persen dari PDB.

Dengan politik anggaran yang sangat permisif terhadap utang, jatuhnya kapasitas fiskal di masa pandemi ini segera ditutup dengan utang untuk menopang belanja tidak terikat (discretionary expenditure). Dengan APBN yang penuh dengan belanja terikat (belanja birokrasi dan bunga utang), stimulus fiskal yang signifikan harus dilakukan dengan utang yang sangat masif, hingga menabrak kredo suci pengelolaan makroekonomi: diizinkannya BI membeli SBN di pasar primer. Stimulus ekonomi melawan dampak Covid-19 harus dibayar amat mahal: mencabut aturan disiplin anggaran pemerintah dan monetisasi defisit anggaran oleh bank sentral.

Dengan timbunan utang sebelum pandemi, stok utang pemerintah semakin melonjak. Posisi stok utang pemerintah jelang pandemi menembus Rp 5.000 triliun. Per Maret 2020, stok utang pemerintah tercatat Rp 5.192 triliun atau sekitar 32,1 persen dari PDB, berlipat dua dari posisi Oktober 2014 yang Rp 2.601 triliun. Pada akhir tahun, stok utang pemerintah diperkirakan akan mencapai Rp 5.784 triliun atau 34,4 persen dari PDB.

Terdapat kecenderungan yang mengkhawatirkan dari kecenderungan kenaikan stok utang pemerintah ini. Bila pada periode Juli 2009 – Juni 2013 stok utang pemerintah rata-rata bertambah Rp 8,9 triliun per bulan, maka pada periode Juli 2013 – Desember 2019 angka ini meningkat rata-rata menjadi Rp 35,2 triliun per bulan, melonjak empat kali lipat. Setelah pandemi, kecenderungan ini menjadi sangat mengkhawatirkan. Dalam tiga bulan pertama 2020, stok utang bulanan pemerintah rata-rata bertambah Rp 138,2 triliun, melonjak empat kali lipat dari rata-rata periode Juli 2013 - Desember 2019.

photo
Prioritas anggaran di masa pandemi Covid-19 - (IDEAS, Dialektika Republika)

 

Beban dan perangkap utang 

Disiplin fiskal yang rendah membuat ketergantungan pada utang terus meningkat dan kian menghebat di masa pandemi. Utang pun melonjak seiring guyuran stimulus ekonomi. Namun utang bukanlah tanpa biaya, bahkan sangat mahal. Beban bunga utang melonjak hampir empat kali lipat dalam satu dekade terakhir, dari Rp 88,4 triliun pada 2010 menjadi Rp 335,2 triliun.

Pada saat yang sama, pembayaran cicilan pokok utang berlipat lebih dari empat kali, dari Rp 127 triliun menjadi Rp 539 triliun. Penarikan utang yang masif di masa pandemi dipastikan akan meningkatkan beban utang ini secara signifikan di masa depan.

Beban utang yang semakin mengimpit tercermin dari rasio antara bunga utang dan penerimaan perpajakan yang mencerminkan pendapatan pemerintah yang sesungguhnya. Beban bunga utang melonjak dari 12,2 persen dari penerimaan perpajakan pada 2010 menjadi 22,9 persen dari penerimaan pajak pada 2020. Di saat yang sama, cicilan pokok utang melonjak dari 17,6 persen menjadi 36,9 persen. Dengan demikian, beban bunga utang dan cicilan pokok utang akan mencapai 59,6 persen dari penerimaan pajak pada tahun ini.

Dengan lebih dari setengah penerimaan perpajakan diprioritaskan untuk membayar beban bunga utang dan cicilan pokok utang yang jatuh tempo, maka ruang fiskal yang tersisa menjadi sangat terbatas. Dengan besarnya non-discretionary expenditure (belanja terikat), maka belanja untuk stimulus fiskal dan perlindungan sosial yang dibawah diskresi pemerintah, seringkali harus dibiayai dengan utang. Atas nama rakyat kemudian defisit anggaran dilakukan. Pembuatan utang baru menjadi terbenarkan dan bahkan seolah menjadi tugas mulia, terlebih kini di masa pandemi.

Timbunan utang akan mengancam keberlanjutan fiskal ketika ia semakin tidak terkendali. Risiko utang terjaga ketika keseimbangan primer (primary balance), selisih antara penerimaan negara dan belanja negara minus bunga utang, bernilai positif dan jumlahnya mencukupi untuk membayar bunga utang. Secara ideal, surplus keseimbangan primer mencukupi tidak hanya untuk membayar bunga utang saja, tapi juga cicilan pokok utang. 

Sejak 2012, keseimbangan primer bernilai negatif dan kemudian melonjak sangat signifikan di masa pandemi, menembus Rp 500 triliun. Dengan keseimbangan primer bernilai negatif, maka pemerintah harus membuat utang baru hanya untuk sekedar membayar bunga utang. 

Bila kita juga memperhitungkan cicilan pokok utang, tidak hanya bunga utang, maka defisit keseimbangan primer jauh semakin memburuk, yaitu menembus Rp 1.000 triliun, atau 6,3 persen dari PDB. Dibutuhkan kenaikan tax ratio minimal 6,3 persen dari PDB agar APBN dapat dikatakan sehat dan berkelanjutan agar tidak lagi berutang untuk bayar utang.

 
Dibutuhkan kenaikan tax ratio minimal 6,3 persen dari PDB agar APBN dapat dikatakan sehat.
 
 

Dengan pemerintah semakin dalam terjerat perangkap utang, berutang untuk bayar utang, maka pembuatan utang baru oleh pemerintah terus meningkat drastis dari waktu ke waktu, dari Rp 222,4 triliun pada 2010 menjadi Rp 983 triliun pada 2019. Pada 2020, dengan kehadiran pandemi, diperkirakan pemerintah akan menarik utang baru hingga Rp 1.439,8 triliun.

Peningkatan besaran utang baru setiap tahunnya berkorelasi kuat dengan besaran beban bunga utang dan cicilan pokok utang. Utang baru bukanlah fungsi dari defisit anggaran, tapi fungsi dari stok utang pemerintah.

Lebih jauh, pandemi tidak hanya meningkatkan stok utang pemerintah, tapi juga meningkatkan contingent liablities. Dalam lima tahun terakhir, pemerintah secara masif mendorong banyak BUMN untuk melaksanakan tugas pembangunan infrastruktur dengan dana internal perusahaan, utang ke perbankan, dan atau dengan melakukan penyertaan modal negara (PMN). Ketika kini pandemi mendera, risiko fiskal melonjak drastis karena meningkatnya kebutuhan defisit untuk PMN dan potensi default BUMN yang mendapat penugasan.

photo
Utang yang terus menggelembung - (IDEAS, Dialektika Republika)

 

Prioritas anggaran dan terobosan pembiayaan

Dengan besarnya porsi belanja pemerintah yang merupakan non-discretionary expenditure, maka belanja untuk stimulus fiskal dan perlindungan sosial yang di bawah diskresi pemerintah seringkali harus dibiayai dengan utang dan dengan jumlah yang tak pasti. Alokasi belanja modal, subsidi, dan bantuan sosial selalu merupakan residual belaka, bahkan dengan proporsi yang terus menurun. Dengan demikian, kebijakan defisit anggaran tidak hanya tidak tepat prioritas, dimana kepentingan birokrasi dan investor lebih diutamakan dari kepentingan rakyat, tapi juga tidak tepat sasaran dimana belanja yang penting untuk perekonomian justru semakin menurun alokasi anggarannya.

Secara ironis, hal ini justru semakin memuncak di kala pandemi menghampiri. Sebagai misal, pasca Perppu No 1/2020, beban pembayaran bunga utang tahun ini melonjak menjadi Rp 335,2 triliun. Jumlah ini setara dengan sejumlah besar belanja penting untuk ratusan juta rakyat, mulai dari program keluarga harapan, kartu sembako (BPNT), subsidi listrik, bansos Jabodetabek dan Non Jabodetabek, Kartu Prakerja, BLT Dana Desa, subsidi bunga UMKM dan ultra mikro, cadangan kebutuhan pokok dan operasi pasar (logistik), bantuan operasional sekolah, bantuan operasional penyelenggaraan PAUD hingga bantuan operasional kesehatan dan KB. Keberpihakan anggaran pada si miskin justru semakin memburuk di kala krisis.

 
Dibutuhkan terobosan strategi untuk menurunkan beban utang.
 
 

Dibutuhkan terobosan strategi untuk menurunkan beban utang. Dengan strategi konvensional, penurunan stok utang dan beban utang hanya bisa ditempuh dengan extra efforts yang sangat mahal: menggunakan surplus keseimbangan primer yang diraih dari peningkatan pajak dan penjualan sumber daya alam yang berlimpah untuk menebus utang.

Langkah yang lebih berpihak pada kesejahteraan rakyat dan kepentingan nasional adalah keberanian pemerintah untuk berhadapan dengan kreditor. Strategi pengelolaan utang mainstream selama ini sangat prokreditor (investor) namun cenderung abai terhadap kondisi debitor, khususnya kemampuan negara untuk melakukan stimulus fiskal dan perlindungan sosial kepada rakyat, terlebih di saat krisis. 

Dalam jangka pendek, pemerintah setidaknya harus secara intensif mengadopsi pendekatan pembiayaan defisit anggaran yang lebih berbasis instrumen filantropi, bukan instrumen komersial murni. Di kala krisis, motivasi filantropi harus dan dapat digugah dengan menekankan pada transparansi, tata kelola dan akuntabilitas penggunaan dana untuk penanggulangan pandemi dan perlindungan kelompok miskin. Instrumen berbasis filantropi yang perlu diintensifkan dalam pembiayaan defisit anggaran ini antara lain adalah socially responsible investment (SRI) bond dan sukuk wakaf (cash-waqf linked sukuk).

photo
Wajah APBN usai wabah - (IDEAS, Dialektika Republika)


×